Informações
Nível de aprovação pela UnB
Aprovado pela UnB
Nome Completo do Proponente
Ana Karine Pereira
Matrícula UnB
1128311
Unidade acadêmica da UnB
ana.pereira@unb.br
Link Cúrriculo Lattes
Título da Proposta
Heterogeneidades das Políticas Estaduais de Isolamento Social diante da Covid-19: análise dos aspectos políticos e técnico-administrativos
Sumário Executivo da Proposta
Este projeto tem o objetivo de analisar a liderança dos governos estaduais brasileiros na implementação de políticas de isolamento social para o enfrentamento da disseminação da Covid-19. O projeto parte do pressuposto de que, apesar da existência dessa liderança, as políticas de isolamento social não são homogêneas, havendo certo grau de assimetria na rigidez das restrições do funcionamento do comércio e de atividades com potencial de aglomeração de pessoas. Diante disso, acionamos os debates sobre processo decisório de políticas públicas, capacidade estatal e federalismo para investigar se fatores políticos ou técnico-administrativos influenciam a natureza e a efetividade dessas políticas no nível estadual. Utilizamos os seguintes procedimentos metodológicos: análise de conteúdo das normativas estaduais; mapeamento do alinhamento político-partidária dos governadores estaduais ao Presidente da República; análise dos recursos médico-hospitalares de cada unidade da federação, dos casos acumulados e dos óbitos causadas pela Covid-19 a partir do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES). Como resultado, pretendemos construir tipologias de políticas de isolamento social por unidade da federação e apresentar dados que apontem a evolução dessas políticas, a efetividade delas e as influências políticas e técnico-administrativas para a variação ao longo do tempo. Também pretendemos avaliar a capacidade de coordenação interfederativa a partir do governo federal no contexto de adoção de políticas públicas estaduais de isolamento social.
Tipo da Proposta
Palavras-chave
Covid-19, políticas de isolamento, coordenação federativa, processo decisório
Número de Integrantes da Equipe
3
Nome dos Integrantes da UnB
Ana Karine Pereira; Marília Silva Oliveira; Thiago Sampaio
Há integrantes externos à UnB?
Sim
Possui apoio de Grupo de Pesquisa Certificado pela UnB no CNPq?
Não
Público alvo
Comunidade Acadêmica | Gestores Públicos | População em Geral
Análise do Contexto
Em 11 de março de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) elevou o estado da contaminação provocada pelo novo coronavírus (SARS-CoV-2), causador da Coronavirus disease 2019 (COVID-19), à pandemia, como resposta à sua rápida disseminação geográfica e à “falta de ação dos governos” . Antes mesmo dessa medida, no Brasil, o governo federal já havia publicado a Portaria n. 188 (2020) do Ministério da Saúde (MS), em 3 de fevereiro de 2020, e a Lei n. 13.979 (2020), de 6 de fevereiro de 2020 . A primeira normativa declarou a situação de “Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional” (ESPIN); e a segunda, seguindo as orientações da OMS, dispôs sobre as medidas de enfrentamento da emergência em saúde pública, enfatizando a adoção de políticas de isolamento social – tais como ações de isolamento , de quarentena e de restrição excepcional e temporária de rodovias, portos e aeroportos. Em março, a Portaria n. 454 (2020) do MS declarou, em todo o território nacional, o estado de transmissão comunitária pela Covid-19.
Nesse cenário, os governos estaduais têm sido bastante ativos em regulamentar, no âmbito local, essas políticas de isolamento social. O Distrito Federal foi a primeira unidade da federação a adotar ações restritivas ao suspender, já no dia 11 de março de 2020, eventos com público superior a cinquenta pessoas e as atividades educacionais em escolas, universidades e faculdades das redes de ensino público e privada -Decreto n. 40.509 (2020) do GDF. Na segunda quinzena de março, todos os estados da federação já haviam editado decretos com o intuito de promover políticas de isolamento social para conter o avanço da pandemia. Apesar da ação rápida e preventiva do governo federal, com destaque para o Ministério da Saúde, o Presidente da República, Jair Bolsonaro, demorou a se pronunciar à nação e, ao fazê-lo apenas no dia 24 de março, entrou em rota de colisão com medidas já adotadas pelos estados brasileiros e incentivadas pelo MS. Nesse momento, os debates em torno das medidas de enfrentamento à epidemia ganharam natureza de embate entre argumentos políticos e técnicos. Do lado político, o senhor Presidente tem criticado as medidas de quarentena, segundo ele, “impostas” por governadores e prefeitos, com o argumento de que era necessário voltar à normalidade para evitar a paralisação das atividades econômicas e garantir a manutenção dos empregos. Ele tem responsabilizado os governantes dos entes subnacionais pelos efeitos econômicos negativos da quarentena, o que tem gerado, por um lado, uma onda de manifestações populares de apelo para reabertura do comércio local e, por outro, críticas contundentes sobre a retomada das atividades, bem como manifestações com pedidos de “Fora Bolsonaro” gritados por aqueles confinados em suas casas. Bolsonaro tem defendido a tese do isolamento vertical – sem, contudo, apresentar um plano concreto para viabilizá-la, como a ampliação dos testes para comprovação de contaminação, – e o uso do medicamento Cloroquina – que ainda não tem eficácia comprovada no tratamento da Covid-19 e é potencial causador de efeitos colaterais graves. O lado técnico era representado principalmente pelo ex-ministro da saúde, Luiz Henrique Mandetta, que enfatizava que as medidas do governo deveriam seguir as orientações da OMS e as evidências científicas – o que, em conjunto, apontavam para políticas restritivas de isolamento social. Esse conflito culminou na demissão de Mandetta, no dia 16 de março de 2020.
Considerando os debates sobre influência técnica e política no processo decisório e sobre federalismo, este prjeto trabalha com as seguintes perguntas de pesquisa: o nível de restrição das políticas de isolamento social adotadas pelos estados é guiado por uma racionalidade técnica, pautada pelas informações disponíveis sobre a capacidade do SUS estadual e pela efetividade das medidas de isolamento na redução dos casos e óbitos causados pela Covid-19? A natureza das políticas de isolamento social estaduais é influenciada por conflitos políticos com o chefe do governo federal, o que limitaria, mesmo que informalmente, a autonomia dos entes subnacionais? Diante dessas perguntas, elaboramos duas hipóteses de pesquisa. A primeira delas dialoga com o fator técnico-administrativo, prevendo que quanto menos estruturado o SUS estadual e mais rápido o crescimento de novos casos e óbitos causados pela Covid-19, mais restritivas são as políticas de isolamento social como consequência da maior necessidade de “achatar” a curva de disseminação da doença para que a capacidade do sistema suporte a crise de saúde. A segunda incorpora o fator político, em que quanto maior o alinhamento político-partidário dos governadores estaduais ao Presidente da República, mais flexíveis são as políticas de isolamento social.
Breve Fundamentação Teórica
Acionamos a literatura de processo decisório de políticas públicas e as pesquisas recentes sobre capacidades estatais dos entes subnacionais. Os debates iniciais sobre processo decisório focavam no comportamento dos indivíduos e no pressuposto de que a decisão era pautada pela extrema racionalidade – guiada por informações técnicas, pela avaliação das alternativas em todos os cenários e pela análise de custo e benefício (Lasswell e Lerner, 1951). Aos poucos, a centralidade na racionalidade da decisão passou a ser criticada, enquanto os aspectos políticos e as disputas de interesse ganhavam destaque (Marques, 2013). A literatura de capacidades estatais aponta fatores – como a profissionalização e o recrutamento meritocrático do corpo burocrático – que estimulariam um processo de tomada de decisão técnico e menos sensível a interferências fisiológicas. Aplicado ao estudo das ações dos governos estaduais, tradicionalmente, o debate sobre processo decisório dos entes subnacionais enfatiza seu caráter político, em um cenário em que o clientelismo domina o sistema de tomada de decisões (Abrucio, 1998; Hagopian, 1996). Estudos mais recentes têm destacado que as interferências políticas e a politização do processo decisório nos níveis subnacionais alcançam estados e municípios de forma heterogênea (Borges, 2010). Um dos motivos para isso recai nas assimetrias das dimensões de capacidades estatais que promovem a autonomia.
Objetivos e Metas
A partir dessa conjuntura, este projeto tem como objeto de análise a liderança dos governos estaduais nas políticas de isolamento social para o enfrentamento da disseminação da Covid-19. Esse fenômeno é de importância especial para os debates contemporâneos da Ciência Política e Administração Pública por sinalizar alterações nas relações federativas. Uma delas se refere ao protagonismo assumido pelos governos estaduais, no contexto atual, em ações de competência concorrente – como é o caso das políticas de isolamento social. Essa liderança se contrapõe aos achados da literatura nacional sobre o arranjo federativo brasileiro inaugurado pela Constituição de 1988, em que predomina a constatação de que, quando todos os entes federativos têm competência para atuar em determinada área, a tendência é de municipalização a partir de incentivos do governo federal (Arretche, 1999;2004; Souza, 2016), havendo uma clara ausência dos governos estaduais (Abrucio, 2005). No arranjo federativo pós-redemocratização, a coordenação interfederativa em áreas sociais – como a saúde e transferência de renda – ocorreria, predominantemente, a partir das regulamentações do governo federal (Arretche, 2004; Bichir, 2016). Apesar das contestações recentes do presidente Bolsonaro e da Advocacia Geral da União (AGU) , o Supremo Tribunal Federal (STF) tem tomado decisões para garantir que os governos estaduais tenham autonomia para determinar o isolamento social , possibilitando, assim, a manutenção dessa liderança federativa no contexto de crise de saúde pública.
Este projeto parte do pressuposto de que, apesar da existência dessa liderança dos governos estaduais, suas políticas de isolamento social não são homogêneas, havendo certo grau de assimetria na rigidez das restrições do funcionamento do comércio e de atividades com potencial de aglomeração de pessoas. Diante disso, o objetivo do projeto é investigar se fatores políticos ou técnico-administrativos influenciam a natureza das políticas de isolamento social adotadas pelos governos estaduais. Por fator político, consideramos o posicionamento político dos governadores estaduais em relação ao Presidente da República – tais como apoio eleitoral e ao seu governo e alinhamento em relação às medidas de isolamento social. Por fator técnico, consideramos a capacidade do Sistema Único de Saúde (SUS) estadual de lidar com a crise de saúde – a partir do número de médicos por habitantes; dos leitos e respiradores disponíveis nas Unidades de Tratamento Intensivo (UTI). Consideramos também os casos e óbitos acumulados causados pela Covid-19.
O projeto trabalha com as seguintes metas: 1- criação de tipologias de políticas de isolamento social por unidade da federação; 2- mapeamento do apoio político dos governadores ao Presidente da República; 3- investigação da capacidade do SUS estadual; 4- levantamento do número acumulado de óbitos e casos por unidade da federação.
Metodologia
Como estratégia metodológica, partimos da análise de conteúdo das normativas estaduais publicadas a partir dia 11 de março de 2020 (data do primeiro decreto proveniente de um ente subnacional) até 15 de julho de 2020 (data provável de finalização do período mais crítico da pandemia no Brasil ). O objetivo é criar categorias de políticas de isolamento social a partir de uma análise dinâmica, uma vez que procuramos demonstrar a evolução dessas medidas, mostrando as tendências de manutenção das restrições e de flexibilizações. Para a análise do fator político, analisaremos se houve apoio dos governadores estaduais a Bolsonaro nas eleições de 2018, como se posicionaram durante o primeiro ano de sua gestão e a aderência ou não ao seu discurso contrário ao isolamento social. O estudo do fator técnico-administrativo será pautado pela análise, a partir dos dados do CNES, dos recursos médico-hospitalares de cada unidade da federação.
Resultados Esperados
A partir desta pesquisa, pretende-se compreender a evolução das tipologias de políticas estaduais de isolamento social, evidenciando sua efetividade no controle da pandemia da Covid-19 e analisando se as decisões sobre essas políticas possuem embasamento político ou técnico-administrativo. A pesquisa contribuirá para a análise das assimetrias de capacidades estaduais na implementação de políticas estaduais, além de evidenciar como essas assimetrias são influenciadas por fatores políticos e técnicos.
Área de Conhecimento
Subárea de Conhecimento
Há previsão de Orçamento proveniente na unidade acadêmica?
Não
Cronograma da Execução
Junho a Julho de 2020: Análise dos decretos estaduais
Agosto de 2020: Criação de tipologias de política de isolamento social
Setembro de 2020: Análise do apoio político-partidário dos governadores ao Presidente da República
Outubro a Novembro de 2020: Análise da evolução da capacidade do SUS estadual
Dezembro a Janeiro de 2020: Elaboração do relatório de pesquisa e divulgação dos resultados
Tempo total de execução previsto
8
